城鄉一體化是2008年在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中所確定的重要國家戰略，也是破解城鄉二元結構、促進城鄉共同發展、實現城鄉基本公共服務均等化的基本思維方式。城鄉一體化是指一定區域范圍內城市與鄉村在政治、經濟、文化等方面發展的有機結合，形成以城帶鄉、以鄉促城、相互依存、互補融合、協調發展的新型城鄉關系，逐步消除城鄉二元結構格局，最后實現城鄉共同發展、共同繁榮。城鄉一體化的重要表征和重要目標是城鄉基本公共服務供給的均等化?；竟卜帐侵刚疄楣駛€體生存和發展所提供的基本社會條件，包括教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障等方面。義務教育是基本公共教育服務的核心內容。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》（簡稱《意見》），把促進區域協調發展、推動城鄉整體發展、加快校際均衡發展、保障群體公平發展作為未來義務教育優質均衡發展的主要任務。在推動城鄉整體發展中，要求以推進城鄉教育一體化為重點，加快縮小縣域內城鄉義務教育差距，切實解決城鎮擠、鄉村弱的問題。

本文就如何精準理解城鄉教育一體化、如何解決“城鎮擠”“鄉村弱”的問題、如何促進城鄉義務教育優質均衡發展等問題展開討論，涉及改變思維方式、擴大供給總量、優化供給結構、提高均等化與優質化水平等方面，旨在為城鄉義務教育的優質均衡發展、為構建優質均衡的城鄉義務教育公共服務體系提出操作性建議。

一、以“城鄉一體化”為重點推動城鄉整體發展

討論義務教育的城鄉一體化與城鄉整體發展，“縣域內”是一個比較好的空間范圍。這里的縣域不是指有城無鄉的純粹城區（如北京市的東城區、西城區等），而是有城有鄉的縣域（如北京市的朝陽區、密云區等）。中國典型意義上的縣域是指大量由縣城、鄉鎮、村莊等組成的空間結構。在義務教育方面“推進城鄉整體發展”的工作重點，是推進“有城有鄉的縣域內”義務教育公共服務的均等化供給，是以城鄉一體化思維縮小城鄉教育差距。

城鄉一體化思維是為破解城鄉二元結構提出的新發展觀，反映了我國新型城鎮化進程中對于城鄉關系變化的新認識，是破解城鄉教育二元結構的重要策略?？梢詮囊韵聨讉€方面準確把握城鄉一體化的本質要求。

第一，城鄉一體化把城與鄉作為支撐教育發展的兩個共同支點。農村不再是被剝奪的對象，也不再僅僅是被城市反哺、照顧、帶動的一個被動、消極的弱者，而是具有自身優勢、不可替代的發展主體。使鄉村凋敝的城鎮化、不顧及鄉村振興的區域發展，都是病態的、不協調的。城鄉教育一體化反對脫離城市或縣城教育去鼓勵發展鄉村教育，反之亦然。城鄉教育二元結構是一個關系型、結構化的社會存在，城鄉分割、分治的模式不能夠破解此二元結構。城與鄉是支撐城鄉教育發展的兩個共同支點，不能就城市談城市、就鄉村談鄉村，要樹立城鄉一盤棋的理念，發揮城市輻射帶動優勢和城鄉之間的關聯優勢，使城鄉資源共享，共贏共榮。城鄉教育二元結構的思想根源是“重城輕鄉”的城市中心發展觀和價值論。

第二，城鄉教育一體化不是削弱甚至消滅農村教育，不是鄉村教育城市化，不是城鄉教育一樣化。有人認為農村教育是薄弱、落后的，城鄉教育一體化就是按照城市教育的模式興辦鄉村教育，這是城市中心主義的思維模式。從整體而言，在發展水平上鄉村教育落后于城市教育，但不能據此否定鄉村學校的特色與優勢。鄉村學校有豐富的鄉土教育資源，有城市學校所不具備的空間條件，有較大的小班化教學優勢，而且鄉村為學校提供了取之不盡的研學資源與實踐資源。

第三，城鄉教育一體化要求加大政府城鄉教育統籌規劃力度，同時思考、一體設計城鄉教育的發展問題，大力推進城鄉之間的義務教育公共服務均等化。從理論上講，在資源特別充足的前提下，城鄉義務教育可以獨立發展，可以都發展到較高的均衡水平，但是這種“隔離但均衡”的發展模式是隔離的、非結構化的，不是城鄉教育一體化思維所追求的。政府需要在空間規劃、辦學用地、辦學條件、教育標準、教育制度建設等方面一體考量。城鄉教育一體化比城鄉均衡發展、縮小城鄉差距有更高的要求。例如，要解決城鎮擠、鄉村弱的問題，就不能城鄉分割進行，除了擴大縣城教育容量之外，還需要強化優化鄉村教育，從而使縣城學生回流到鄉鎮學校，進而疏解縣城教育壓力。

二、加快城鎮學校擴容以解決“城鎮擠”問題

縣城是大中城市與小城鎮的連接點，在我國新型城鎮化格局中具有重要作用，是推進城鄉義務教育整體發展的關鍵節點。長期以來，我國非常重視大中城市的發展，對發展小城市尤其是縣城重視非常不夠，加上城鎮化帶來的人口向縣城集聚，導致縣城基礎教育資源尤其是義務教育資源嚴重短缺。我國推進新型城鎮化戰略，推進基本公共教育服務均等化，縣城建設是關鍵環節。

“城鎮擠”主要表現為縣城義務教育公共服務供需矛盾尖銳，學校大班額現象嚴重，教室擁擠不堪，城鄉學校呈現出“縣城大班化、鄉村空?；睉B勢。盡管國家規定標準班額為小學不超過45人，初中不超過50人，但是縣城學校的班額總體上都不容樂觀。班額過大，不利于因材施教，不利于提升課堂教學質量。

縣城義務教育人口來自三方面：具有縣城戶籍的居民子女；在縣城就業并定居的農民工子女；不在縣城就業的縣域內農民子女。前兩類是縣城義務教育的“剛需人口”，必須在縣城就學，第三類是“非剛需人口”，如果城鄉義務教育公共服務真正實現了均等化，他們在家門口也可以享受到優質均衡的義務教育服務，他們就有可能回流到鄉村學校就讀。隨著新型城鎮化的推進，以及縣城基本公共服務水平的提升，與城鎮化初期農民工盲目向特大城市、大城市集聚不同，近年來的農民工更加理性地選擇向中小城市尤其是縣城集聚。另外，相對優質的縣城教育成為吸引當地農村人口集聚的重要因素，即便不在縣城打工，也在縣城買房或租房陪讀，或是每天接送子女進縣城走讀。在上述各種因素的共同作用下，導致了縣城義務教育公共服務提供的“城鎮擠”現象。

解決縣城義務教育公共服務擁擠問題，關鍵是解決大班額問題?？刂瓢囝~的思路有兩個：在縣城內擴容；向縣城外疏解。這兩點都很重要，需要雙管齊下。擴容就是擴大縣城內部義務教育供給，疏解就是指把縣城義務教育中的“非剛需人口”向鄉鎮學校和農村學校疏解。

縣城內的教育擴容，需要重點解決三個問題。

一是教育用地問題。首先，保證“總量夠用”，保障縣城義務教育用地相對充足，教育部門要與土地管理部門統籌規劃縣城乃至整個縣域教育用地問題。其次，保證“增量合理”，根據義務教育人口變化狀況，動態調整教育用地規模。最后，做到“存量盤活”，目前我國國土資源愈益緊缺，要盤活現有校區內的土地資源，做到集約、高效使用。

二是教師數量問題。縣城義務教育學校教師短缺，不少學校招聘代課教師上課，這類教師待遇報酬低、工作穩定性差、專業發展不到位，嚴重影響教學質量。當前，迫切需要解決縣城教師的缺編問題，改進縣城教師編制的核定方式，嘗試以城區、鄉村、學校為單位而不是以區域（全縣）為單位來核定，這樣才能切實解決現實問題，才能“精準核定”教師編制。

除縣城義務教育擴容外，解決縣城義務教育公共服務擁擠問題的另一個舉措就是疏解，即把縣城義務教育中的“非剛需人口”向鄉鎮學校和農村學校疏解。而要做到這一點，就需要優先發展鄉村教育，解決義務教育“鄉村弱”的問題，因為疏解不是強制性的，是自愿性的，需要通過提升辦學質量增強鄉村學校（包括鄉鎮學校和農村學校）的吸引力，使當地農民在當地就近就可以享受到與縣城一樣好的義務教育公共服務，不需要再舍近求遠送子女去縣城讀書。而且，基本公共服務的提供有一個基本要求，就是要就近方便提供。可喜的是，這種良性的義務教育人口回流現象近十年已經出現，如江西省弋陽縣2014年春季開學時要求從城區學校轉到鄉村學校的占縣內轉學總量的2%左右，2016年提高到20%左右。

三、優先發展鄉村教育以解決“鄉村弱”問題

在縣域內，是優先發展鄉村教育還是優先發展縣城教育，理論與實踐領域都存在爭議。有人認為，在快速城鎮化進程中，農村就學人口減少是不爭的事實，在此情況下還優先發展鄉村教育，只會帶來資源的浪費。但也有人認為，優先發展鄉村教育對于落實國家鄉村振興戰略、對于就近與方便提供義務教育公共服務具有重要意義。本文認同后一種看法。

優先發展鄉村教育，關鍵是補齊鄉村教育短板，促進城鄉義務教育均衡發展。均衡是基本公共服務均等化的基本要求，義務教育公共服務供給首先必須均衡化。盡管改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國縣域內義務教育均衡發展取得了歷史性成就，但是城鄉之間、學校之間、群體之間依然存在不均衡現象，因此，推動城鄉整體發展、加快校際均衡發展、保障群體公平發展就成為縣域內未來義務教育均衡發展的主要任務。

均衡發展的實質是促進城鄉義務教育的一體化、公平化。城鄉義務教育的公平發展包括三個方面。

第一，推進城鄉義務教育的平等性公平。城鄉之間義務教育均衡發展的實質是義務教育公共服務均等化，是提供均等、平等的義務教育就學機會，所體現的是“平等性公平”。而實現平等性公平的關鍵條件是學校建設標準化。城鄉之間的教育差距最后都具體表現為學校之間的教育差距，因此實施義務教育學校標準化建設工程意義重大。面向未來，需要進一步完善義務教育學校辦學具體標準，推動義務教育學校校舍建設、安全防范建設、教學儀器裝備、數字化基礎環境、學校班額、教師配備等辦學條件達到規定標準，切實改善辦學硬件與軟件條件。在縣級政府層面，要加快縮小縣域內城鄉教育差距，優先發展鄉村教育，進一步加強寄宿制學校和鄉村小規模學校建設，同時還要加快縮小校際辦學質量差距，強化優質帶動、優勢互補、資源共享，為縣域義務教育的整體優質均衡發展奠定基礎。

第二，推進城鄉義務教育的補償性公平。如果說城鄉之間、學校之間義務教育均衡強調的是為所有學生提供均等的入學機會，體現的是“平等性公平”，那么“保障群體公平發展”體現的則是“補償性公平”和“差異性公平”。補償性公平是指在配置教育資源時考慮學生的社會經濟地位的差距，并對社會經濟地位處境不利的學生在教育資源配置上予以補償?！兑庖姟芬缶珳拭殴聝骸⑹聦崯o人撫養兒童、農村留守兒童、困境兒童、特困學生，加強教育保障和關愛保護?！兑庖姟愤€要求大力提高家庭經濟困難學生應助盡助水平，確保家庭經濟困難學生資助全覆蓋，并提升學生資助精準化水平。

第三，推進城鄉義務教育的差異性公平。差異性公平是指根據學生的個體差異（而非社會經濟地位）區別對待，表現為教育資源配置的差異性。學生的先天稟賦或缺陷以及他們的需求也是進行資源分配時必須考慮的前提。不同主體具有不同需求是政策制定時需要正視的一個現實。教育公平要正視個體的差異。教育公平主張人人都受教育（體現平等性），又主張人人都受適切的教育（體現差異性）。需要健全面向全體學生的個性化培養機制，對隨班就讀殘疾兒童、學習困難學生、學優生、心理問題學生、不良行為學生都予以關注，要求加強義務教育階段特殊教育學校建設和普通學校隨班就讀工作，健全面向視力、聽力、智力障礙和孤獨癥等各類殘疾兒童的特殊教育服務機制；堅持精準分析學情，全面建立學校學習困難學生幫扶制度，優化創新人才培養環境條件；加快學校心理輔導室建設，切實加強學生心理健康教育。

均衡或公平是公共服務提供的最根本特征。綜上，義務教育公共服務均等化包含了三類教育公平，即平等性公平、補償性公平和差異性公平，這些既體現了“有教無類”的要求，也體現了“因材施教”的精神，顯示出我國義務教育均衡發展已經進入到差異性均衡即優質均衡的新階段。

四、以“核心素養”為導向促進城鄉義務教育優質均衡發展

我國義務教育已經從基本均衡走向優質均衡發展的新階段。在推進中國式現代化、高質量發展、加快建設教育強國的背景下，基本公共教育服務不僅是民生，也是國計，義務教育不僅要均衡發展，更要優質發展。我國義務教育發展的目標是：到2035年，義務教育學校辦學條件、師資隊伍、經費投入、治理體系適應教育強國需要，市（地、州、盟）域義務教育均衡發展水平顯著提升，絕大多數縣（市、區、旗）域義務教育實現優質均衡，適齡學生享有公平優質的基本公共教育服務，總體水平步入世界前列。為實現這一目標，義務教育需要進行整體改革，需要從城鄉一體化的視角統籌城鄉義務教育發展，重點解決鄉村教育優質化發展的問題。

第一，在目標層面，要建立城鄉統一的義務教育質量標準，要堅持立德樹人與全面發展，重點培育學生的核心素養，把學生尤其把鄉村學校學生從片面發展、唯分數、唯升學的誤區中解放出來。鄉村學校的培養目標不要只是局限在培養“新型農民”上，也不要只是局限于培養“應試技能”，要培養學生21世紀所需要的核心素養，尤其是創新能力、合作與交流能力、自我發展素養、信息素養等。只有這樣，在核心素養導向的考試評價制度下，鄉村學校學生才能與縣城學生在中高考競爭中、在未來社會競爭中站在同一起跑線上。

第二，在過程層面，要優化課程結構、改進教學方式，推進因材施教，促進每一個學生的個性發展與充分發展。要解決農村學校課程建設中的城市中心主義傾向，建立城鄉課程資源開發、共享機制，要充分利用國家信息技術平臺，向學生提供優質課程。改革教學方法，倡導啟發式、探究式、參與式教學，縣城學校要加強向鄉村學校輸送先進的教學模式。同時，改革教研制度，加強城鄉教師的教研交流，提高鄉村教師課堂教學水平。在教育數字化戰略背景下，義務教育優質均衡發展的關鍵是轉變教學方式，并將教育教學與信息技術深度融合，《意見》要求開展人工智能助推教師隊伍建設行動，支持教師創新教學方式，提高教師數字素養和信息技術應用能力。

第三，在保障層面，政府與社會要為義務教育提供土地空間、物力、財力、人力資源保障，尤其是要加強教師隊伍建設。義務教育優質發展與均衡發展的關鍵在于教師隊伍建設?！兑庖姟诽貏e強調“強化教師關鍵作用”。義務教育的城鄉差距、校際差距有諸多表現，關鍵差距在于師資素質的差距。義務教育的均衡發展，要“以推進師資配置均衡化為重點”。義務教育的優質發展，必須以教師隊伍的高素質為前提條件，強教必先強師。要進一步完善教師交流輪崗保障與激勵機制，加快實現縣域內學校間師資均衡配置。提升教師隊伍素質，可以從教師的職后培訓與職前培養兩個方面著力，積極探索建立新招聘教師在辦學水平較高的學校見習培養制度；聚焦新課程、新教材、新方法、新技術，提高縣域內開展教師全員培訓的針對性與實效性。

推動城鄉義務教育公共服務均等化，推動城鄉義務教育優質均衡發展，政府要承擔主要責任。在強化省級統籌、充分發揮市級政府作用的基礎上，要重點落實以縣為主的管理責任，積極推進縣域內義務教育的一體化發展、整體發展、優質均衡發展。

（褚宏啟 作者系國家督學，北京師范大學教授，中國教育發展戰略學會副會長）

《人民教育》2023年第12期